人口政策 揭秘新中国人口政策的演变过程

由于人口政策涉及面广，除了婚姻家庭政策、生育政策、死亡政策、优生政策外，还包括国内人口迁移政策、国际人口迁移政策、国家区域人口分布政策、人口结构政策、人口职业结构政策、人口就业政策、人口教育结构政策和民族人口政策等。此外，由于篇幅有限，本课题只关注狭义人口政策的核心——生育政策，而人口政策的其他方面则暂时被忽略。

中国人口与生育政策的现状

中国现行的人口生育政策是限制人口扩散的政策。其基本内容是:提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妻只生一个孩子；国家干部职工、城镇居民除特殊情况批准外，一对夫妻只生育一个子女；农村地区的一些人有特殊的困难，包括需要二胎的独生女家庭。批准后，他们几年后可以生第二个孩子；无论哪种情况，你都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可以由有关省、自治区根据当地实际情况制定。这一生育政策的主要特点是，既提出了限制人口过度增长的要求，又提出了提高人口生育质量的要求；它既提出了国家提倡的，又提出了国家压制的；贯彻从实际出发、区别对待、分类指导、不一刀切的精神；少数民族也要有计划生育，但生育数量可以适当放宽。

这一生育政策既是我国人口、经济、社会、资源、环境可持续发展的要求，也是中华民族兴旺发达的需要。兼顾宏观和长远利益，兼顾微观和当前利益，缩小国家和家庭在生育需求上的差距。赢得了绝大多数育龄群众的支持，取得了举世公认的前所未有的成就。近年来，中国的总生育率处于替代水平以下的低水平。然而，生育政策来之不易。

中国人口生育政策的演变

中国的人口生育政策是在中国人口控制的实践中逐步产生和完善的。由于几十年的曲折，学者们的视角不同，人口学家对中国人口生育政策的演变有不同的看法。有人认为“中国人口政策的制定经历了五大阶段；第一阶段——提出人口控制思想；第二阶段——人口政策的萌芽；第三阶段——人口增长失控；第四阶段——人口政策开始成型；第五阶段——人口政策最终形成并进一步完善”；也有人认为，“新中国成立以来，我国人口政策经历了曲折的发展和逐步完善的过程，大致经历了以下三个阶段:人口政策的初步提出和严重干扰阶段；人口政策的形成和综合选择阶段；人口政策日益完善和稳定的阶段”；甚至有人认为“中国生育政策的演变大致可以分为九个历史时期。①从中华人民共和国成立到1953年——鼓励人口增长的政策。②1954年至1957年禁止节育，逐步提倡节育。③1958年至1959年，已经孕育的人口控制思想受到严重干扰。1960年至1966年文化大革命前夕——计划生育思想及其工作的复兴。⑤1966年至1969年，计划生育政策保持不变，但失去了实施的社会环境。⑥1970年至1980年初秋，全面实行计划生育，形成了合理的生育政策。⑦1980年初秋至1984年春？计划生育政策从晚育到独生子女。⑧1984年至1991年，完善计划生育政策，形成地方计划生育法规。⑨1991-1999年——现行计划生育政策的稳定性”。产生这些不同观点的原因，不在于对生育政策发展历史变迁的分析，而在于对阶段的依据和认定。有的根据人口控制思想的产生、人口政策和人口控制的实践状态划分阶段。根据生育政策取向、实施环境和国家领导人对生育的态度，划分了一些阶段。根据不同，划分的时期或阶段不同，这是产生差异的根本原因。那么，如何划分才是科学的，又有什么依据呢？笔者认为，我们研究的对象是中国生育政策的演变，根据生育政策的变化状态划分时期或阶段才是正确的。虽然其他标志与生育政策及其影响甚至决定其演变有着内在联系，但在生育政策的影响和效果发生变化之前，不能作为划分生育政策演变的依据或标志，而只能在影响和效果改变了生育政策的演变之后。据此，作者将中国限制人口增长生育政策的演变分为五个阶段，分别论述如下:

第一阶段是限制人口增殖和生育政策的思想准备阶段:

在1949年中华人民共和国成立后的许多年里，我们没有一个明确的人口和出生政策。这一时期人口发展是自发的、无计划的，出生率仍然很高。但由于人民当家作主，生活得到初步改善，随着医疗卫生事业的发展，人口死亡率明显下降。人口自然年平均增长率从1840 ~ 1949年的2.6‰飙升到1952年的20‰，随后几年也有所上升。在人口政策上，认为人口快速增长是社会主义人口法的客观要求，是社会主义制度优越性的体现。在社会政策执行中，根据人口规模，城镇居民住房和农村自留地对人口特别是子女数量多造成的家庭生活困难给予补贴。政府严格限制人工流产。除严重危及孕妇健康或出生婴儿的继续妊娠外，严禁堕胎，经批准后允许堕胎。至于更严格的绝育限制，1952年颁布的《限制生育和人工流产暂行办法》规定，“已婚妇女年满35周岁，有6个以上自己的子女，其中至少有一个年满10周岁，如果生育会严重影响健康甚至危及生命”，经批准后，各方均可绝育。否则，“违反本办法自行实施绝育或人工流产的，以非法流产罪论处，被手术者和手术者均须绝育。因此，这一时期实际执行的是鼓励人口增长的生育政策。

人口思想是人口实际运动状态的反映。1953年，中国进行了第一次人口普查，总人口超过6亿，人口自然增长率为23‰。此时人们已经感觉到日常生活中城市住房有些紧缺，青少年受校舍限制，育龄人群的避孕需求变得更强。1954年5月，邓鹰巢同志写信给当时的副总理邓小平同志，谈到一些妇女的避孕要求。邓小平看了说明:“我认为避孕是绝对必要和有益的”，并要求采取一些有效措施来解决这个问题。同年12月，鉴于关于节育的讨论很多，报纸上也进行了公开辩论。为了表明党中央的态度，刘少奇同志主持了一次关于计划生育的座谈会。他在听取各方面意见的基础上，代表党中央明确指出:“党赞成节育”，“说节育不人道是不对的”。没有节育，人口增长会更快。“人口增长后有什么困难吗？有困难，很多困难。...父母、家庭、孩子自己都难，社会、国家也难。”1955年3月，中央在卫生部党组关于节育的报告中指示:“节育是关系人民生活的重大政策问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新一代的利益，我们党赞成适当的节育。各地党委要在干部群众中适当宣传这一政策，使群众对节育有正确的认识。”。这是一个划时代的指示，不仅标志着思想认识发生了根本转变，从反对计划生育到赞成计划生育，而且首次把计划生育上升到党的大政方针的高度。

1956年初，中央公布了《1956年至1967年全国农业发展纲要》，明确提出:“在除少数民族地区以外的所有人口密集的地方，都要宣传和提倡计划生育，提倡计划生育，使家庭避免过重的生活负担，使子女接受更好的教育，获得充分的就业机会”。

1956年9月，周恩来同志在《关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告》中指出:“为了保护妇女儿童，教育好后代，有利于国家的健康和繁荣，我们赞成适当的生育控制。卫生部应配合有关方面做好节育宣传，采取有效措施。”。

1957年3月，毛泽东同志在最高国务院第十一次会议上说:“我们必须提倡计划生育，有计划地生育。”“综上所述，人类应该控制自己，有时让他增加一点，有时让他暂停一点，有时减少一点，波浪式前进，实现计划生育”。他还要求政府“成立计划生育委员会”，“三年试点，三年推进，四年普查。”

与此同时，很多社会科学界人士和一些参政议政的民主人士都在关注中国的人口问题，比如邵力子和马寅初，他们在不同的场合以不同的方式阐述了自己的节育思想。1957年7月，马寅初先生发表了以农村社会调查为基础撰写的长篇论文《新人口论》，影响广泛，成为当时最具代表性的著作。

这一时期，在反对鼓励生育思想的斗争中，节育思想被提出并在党内外传播。党和政府从中国人口变化的实际出发，摆脱了苏联及其教条主义的影响，承认中国存在人口问题，需要控制人口过快增长，实行计划生育，从而为中国制定限制人口扩散的生育政策做好思想准备和舆论准备。虽然这种准备大多是在上层阶级和学术界进行的，群众对节育的宣传还没有开始，绝大多数人的生育行为不变，但中国提出限制人口再生产的政策是非常重要的。虽然1957年下半年开始的反右斗争和1958年开始的大跃进运动对计划生育思想产生了冲击，部分学者受到批判，个别领导人的人口控制思想一度模糊，但大跃进的干扰很快过去，我国客观存在的人口问题再次出现，计划生育思想的真相再次闪现，为我国限制人口增殖和生育政策的诞生奠定了思想基础。

第二阶段是限制人口增殖和生育政策的提出以及在部分市县的试行阶段:

对大跃进失败的反思，人口与粮食矛盾的尖锐，人口自然增长率高，特别是三年困难时期后的补偿性生育，进一步增加了人口对经济和社会的压力。1964年的第二次人口普查表明，总人口已超过7亿。这些都从不同角度揭示了党和政府必须实施计划生育政策，才能逐步缓解上述矛盾。因此，1962年12月，它以中共中央、国务院的名义，发布了关于认真推进计划生育的指示，认为“在城市和人口密集的农村地区推进计划生育，适当控制人口自然增长率，逐步把生育问题从计划外状态转移到计划内状态，是我国社会主义建设的既定方针。认真长期地执行这项政策，有利于保护母亲和儿童的健康，养育后代，充分发挥男女工人在生产、工作和学习中的力量，有利于我们民族的健康和繁荣。所以，提倡计划生育，不仅符合群众的要求，也符合有计划地发展我国社会主义建设的要求。”要求各级党委加强对计划生育工作的领导，做好宣传和技术指导工作，做好避孕药具的生产和供应工作。一年后的第二次城市工作会议上，党中央、国务院再次强调，积极认真开展计划生育工作是一项极其重要的任务，要长期坚持。同时明确指出，要大力倡导刺痛婚姻，要求国务院有关部门制定全国统一的限制早婚规定，对不利于计划生育的职工福利、劳动保险、公共医疗等规定进行适当修改。今后职工将免费进行节育、结扎手术，并给予短期休息时间，照发工资。这些中共中央、国务院的指示表明，我国限制人口扩散的生育政策以指示、文件的形式提出，大力提倡晚婚，尽快降低出生率，规定了节育方法、工作方法和必要的配套措施。虽然只是初步的，远未完善，但标志着我国限制人口增殖和生育政策的诞生，具有划时代的意义。

为了落实限制人口增殖和生育的政策，1963年10月，中央和国务院决定成立计划生育机构，要求“中央和地方都要成立计划生育委员会，专门领导这项工作”。1964年，国务院成立了以国务院秘书长为首的计划生育委员会，随后各省、市、自治区相继成立计划生育机构，在一定范围内开始了计划生育的实际工作。虽然当时主要在城市，农村只有五分之一左右的县不同程度地开展了计划生育工作，但节育效果明显。1968年城镇人口出生率为20.85‰，比44岁低2.32万个点。05‰，农村人口出生率也下降了648万点。

1966年“文化大革命”动乱后的最初几年，党和政府虽然没有放弃控制人口过快增长的政策，仍在推行限制人口扩散的生育政策，但社会环境处于无政府状态，一些计划生育机构名存实亡或被“革命委员会”取消，实际的节育工作被停止，人口处于盲目发展状态。1966年至1969年，年均出生率超过34‰，年净增人口超过2000万。这种人口增长趋势，并不意味着限制人口增殖的生育政策无效或不存在，而只是说明生育政策的实施需要一定的社会条件和一定的工作机制。人口增长本身表明了限制人口扩散的生育政策的存在价值和社会环境的极端重要性。

第三阶段是限制人口增殖和生育政策的逐步形成和全面实施:

“文化大革命”的动乱造成了经济衰退和人口增长。1969年，总人口超过8亿。人口与经济的矛盾运动使得本已尖锐的人口与经济矛盾更加突出。这一客观现实迫使党和国家领导人重申即使在这种动荡的局势下也要控制人口快速增长的政策。1970年2月，周恩来在全国计划生育会议上指出，“文化大革命时期计划生育工作有点放松，年轻人结婚比较早，孩子多了孩子多了”，“70年代以后要重视计划生育”。同年6月，周恩来更明确指出:“计划生育是一个国家计划问题，不是健康问题，而是计划问题。你甚至不能计划人口增长，你仍然有一个国家计划。“此后，人口计划正式纳入国民经济发展计划，成为计划的重要组成部分。毛泽东还呼吁“人口无法控制”。因此，国务院在指示中明确要求，“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚晚育成为城乡人民的自觉行为。中共中央在通知中也指出:“实行计划生育是一场开拓创新、移风易俗的思想革命...要充分发动和依靠群众，做好深入细致的思想工作，在群众自觉的基础上实行计划生育到人，不强令。为了方便群众，有必要普及节育的科学知识，把避孕药具带到门口。医疗卫生部门要提高节育手术质量，加强妇幼保健工作。为贯彻落实党和政府关于控制人口过快增长的指示精神，国务院成立了计划生育领导小组，下设办公室。各地恢复或建立了计划生育机构，在全国范围内开展了影响城乡亿万家庭的计划生育活动。由于计划生育的核心问题是解决我国人口过快增长的问题，因此必然涉及到影响和制约人口再生产过程的诸多因素，如婚育时间、生育间隔、生育数量等。这是道德在计划生育实践中遇到和必须解决的政策和问题。政策来自实践。在计划生育工作实践中，根据人口法的客观要求，按照控制人口过快增长的必要性和可行性相统一、国家利益与家庭利益相结合的原则，逐步明确了计划生育的具体政策要求。1973年，明确了“晚、少、少”的方针。1974年2月，中共中央在转发上海《关于计划生育和提倡晚婚的报告》和河北省《关于召开全省计划生育工作会议的报告》时，确认了“晚、少、少”的方针。1978年10月，中央批准了《国务院计划生育领导小组第一次会议报告》，进一步明确了“晚婚、罕见、罕见”的内涵，明确提出晚婚女性23岁，男性25岁，一对夫妻最多生育一至两个子女，生育间隔3年以上。同时，还规定了节育手术后职工和农民的福利待遇，要求城镇住房和农村口粮、自留地分配等社会经济政策等规定要有利于计划生育工作的开展。这样，我国以“晚、稀、少”为主要内容的限制人口扩散的生育政策基本成型，并在城乡逐步实施，成效显著。中国总生育率从1970年的5.81下降到1980年的2.23，出生率从33.43‰下降到18.21‰，人口自然增长率从25.83‰下降到11.87‰，人口年净增数从2321万下降到1163万。其机制虽然与社会经济发展和人口年龄结构有关，但也应归功于计划生育工作的发展和限制人口再生产政策的合理性。

第四阶段是限制人口增殖和生育数量政策的进一步收紧阶段:

由于中国人口基数大，增长快，经济基础薄弱，在国家千方百计转型、着力经济建设后，中国在很多方面感受到了人口对生产力的压迫，所以想尽快控制人口增长。因此，国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上正式宣布了高速计划生育政策。他指出:“经过认真研究，国务院认为，今后二三十年，除人口稀少的少数民族地区外，必须在人口问题上采取坚决措施。普遍主张一对夫妻只生一个孩子，尽快控制人口增长速度，争取到本世纪末全国总人口不超过12亿。”。同年9月25日，中共中央发布《致全体共产党员、共青团员关于控制我国人口增长的公开信》，号召党员带头执行计划生育新政策。1982年初，中共中央、国务院发布《关于进一步做好计划生育工作的指示》，具体规定:国家干部职工、城镇居民，除特殊情况批准外，一对夫妻只生育一个子女；农村普遍提倡一对夫妻只生一个孩子。如果有些人确实有实际困难，想生二胎，可以经过审批后有计划地安排。无论哪种情况，你都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，要求可以适当放宽。计划生育工作要继续倡导晚婚晚育、少生优生。要控制人口，提高人口素质。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实施计划生育是我国的一项基本国策，是一项长期战略任务。到目前为止，中国限制人口增殖和生育的政策在内容上有所扩大和丰富，生育数量进一步收紧。与前期相比，我们可以看到，上世纪70年代的“晚婚、少生、少生”，到了80年代初，已经变成了“晚婚、晚育、少生、健康”。晚婚晚育没有变化，二胎少生只允许生一胎。困境在于生育间隔。如果只有一个孩子出生，就不会有间隔。两难被废除，增加了一个优生，即提高人口素质，并首次将计划生育上升为基本国策。在城镇采取一些必要的措施是可行的，但农村困难重重，计划生育成为世界第一大困难，导致国家生育政策与家庭个人生育需求形成很大反差。实践证明，生育政策需要进一步调整和完善。

第五阶段是进一步调整和稳定限制人口增殖和生育的政策:

1984年4月，中共中央批准了国家计划生育委员会党组的《计划生育工作报告》，即7号文件，重新调整了生育政策的一些规定。在农村，仍然需要继续推动一对夫妇只生育一个孩子，但也需要适当放宽生育第二个孩子的条件。“继续控制农村，把嘴张大一点。按规定条件，经批准后，可以生育第二胎”；严禁计划外生育二胎和多胎；严禁在生育问题上徇私舞弊、不正之风；人口在1000万以下的少数民族允许生一对夫妇，生二胎，其他的可以生三胎，不允许生四胎。这次调整的目的是“把计划生育政策建立在合理、群众支持、干部干好的基础上”。这一政策调整的中心点是农村地区的出生人数。早在1982年2月，独生子女政策实施后不久，中共中央、国务院在《关于进一步做好计划生育工作的指示》中就提出，对一些确实有实际困难，想生二胎的农村人，经审核同意后，可以有计划地安排。当时规定可以生二胎的情况有十种，只占有一个孩子的夫妻不到5%。调幅太小，根本解决不了问题。虽然这次调整有把二胎嘴开大一点的精神，增加了几个案例，但是生二胎的护理覆盖面只有10%左右，还是太小了。这时，山东、辽宁的计划生育做法提供了允许农村独生女户生育二胎的做法。中央和一些领导同志在不同场合肯定了这一做法，认为要有一个长期稳定的计划生育政策，得到农村广大农民的支持。除了过去规定的十几种情况外，只有要求生二胎的女性家庭，在一定间隔后才可以允许生二胎。“实行计划生育，控制人口过快增长，关键是要从实际出发，制定一个绝大多数群众都能接受的，有利于控制人口增长的政策”。对于中央调整的计划生育政策，各省、市、自治区从自身经济、社会、资源、环境、人口发展趋势出发，在20世纪80年代至90年代初，首先制定了自己的计划生育条例，经本级人大常委会审议通过后，作为法律文件在本地区实施，进一步体现了从实际出发、区别对待、分类指导的原则和精神。使限制人口增殖的政策既符合国家和长远利益的要求，又相对贴近家庭和个人的生育需求和短期利益，成为国家和家庭都能接受的切实可行、艰苦奋斗的严肃生育政策。

调整后的现行计划生育政策有三个新思路:一是放宽了控制二胎生育的条件。在原有的十种情况下，农村政策的生育率约为1.76个孩子，大大缓解了生育政策与生育需求的矛盾；二是严格禁止计划外生育，特别是计划外三胞胎；三是进一步明确少数民族计划生育的要求。人口超过1000万的少数民族原则上与汉族有相同的要求。对于人口在1000万以下的，按照人口密度，一对夫妻允许生二胎，有的可以生三胎，但不允许生四胎。

调整后的现行生育政策受到绝大多数城乡居民和育龄夫妇的欢迎和支持。它生命力强，需要稳定，才能充分发挥生育政策对人们生育观念和行为的引导作用。为了给生育政策发挥作用创造更好的环境和氛围，各级计划生育工作在各级党委的领导下，开拓进取，不断探索，新经验层出不穷。发现和总结了以“三、三、三、二、一”为主要内容的中国特色全面解决人口问题之路。育龄夫妇在生育和生活上得到更周到的服务，人们正满怀信心地践行“少生多富，奔小康”

世界万物都在发展变化，影响和引导人口再生产过程的生育政策也在发展变化。和其他社会经济政策一样，生育政策是相对稳定的，没有绝对稳定的社会政策。因此，人口生育政策的调整、完善、发展和变化是正常的，符合事物发展的客观规律。

早在1981年，中共中央《致全体共产党员和共青团员关于控制中国人口增长的公开信》中就明确坦言:“如果从现在起三四十年不使用，特别是最近二三十年，一般主张一对夫妇只生一个孩子来控制人口增长...这将大大增加实现四个现代化的难度，使人民生活更加困难。1984年初，中共中央书记处在人口研究会议上也指出:“党的政策不能脱离实际。现行的计划生育政策仍然是处于历史阶段的政策。未来随着中国经济文化水平的提高，还可以进一步提高。因此，稳定现行生育政策并不是永远的，在下个世纪的某个历史阶段一定会进一步完善，成为影响和引导人口再生产过程的具有强大生命力的生育政策。改进后的生育政策将在许多方面继承现行生育政策的内容，符合人口再生产质量和数量规律的要求。将得到广大城乡人民群众和育龄群众的支持和拥护。人们会更加自觉地按照政策要求行事，人口过程也会更加协调自然。它不仅将促进中华民族的进一步繁荣，而且将为中国经济、社会、资源和环境的可持续发展提供更好的人口条件。