清朝新疆行政管理制度及新疆建省历程

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新疆地处我国西北边陲，幅员辽阔，管理不便，自古因边疆冲突与民族冲突而引发的各种危机频生不断。1755年，乾隆皇帝统一新疆后，在当地实行军府制管理制度。相对封建王朝传统的行省制来说，军府制就是军政合一，准军事化管理。其出发点在于保证军队顺畅调遣，防患于未然，预防新疆兵乱，有效巩固边防。 1762年，新疆开始设置伊犁将军府，最高长官为伊犁将军，全面管理新疆军政事务。在乌鲁木齐设都统，在伊犁、塔城、喀什设参赞大臣。全疆其余各主要城市则设领队大臣、办事大臣或协办大臣。各级大臣负责统率本地驻防清军，督办当地行政政权。北疆各级大臣受伊犁、塔城参赞大臣节制；南疆各级大臣受喀什参赞大臣节制；东疆各级大臣受乌鲁木齐都统节制。全疆各级大臣均受伊犁将军统辖。 伊犁将军府旧址 但是在军府制之下的基层行政制度又因地制宜，各不相同。北疆有少量军府直接管辖的州县，南疆各回部地区实行伯克制，东疆则实行札萨克制。伯克和扎萨克都是少数民族官员官职的称谓。伯克制和扎萨克制可以简单理解为清末少数民族自治管理制度。其特点是任命少数民族上层人士担任行政官员，管理地方百姓。其目的在于利用上层人士熟悉本民族的特点来高效管理、化解矛盾、减少摩擦，增进团结及巩固统治。 清末新疆边界图 军府——伯克制在实施之初，确实对稳定统治秩序，巩固边防起到了积极作用。比如在平定张格尔叛乱、七和卓叛乱过程中均显示了其高效快捷的军事运作能力。但是随着新疆形势的发展，其弊端也日益暴露出来：清政府的中央权力无法直接深入到新疆社会的各个领域，因而在事实上丧失了对当地政治经济文化的统合和控制能力，导致地方少数民族势力高度自治。虽然以伊犁将军为代表的清廷各级官员保持着至高无上的政治权威。但是，缺乏底层社会基础的致命缺陷使得军府政令只能通过伯克们来实施。于是，土着伯克们借助民族和宗教的力量逐渐成为新疆的主导性政治力量。在清政府强大时，伯克们尚能通过展示自己对国家的忠心和努力来获取更多的政治权益。而当清政府处于衰微之际并且军府无法持续保持对边疆的军事威慑的时候，伯克们的内生性部族意识开始战胜原先被强加的国家意识而开始谋求自己更大的政治经济利益。同治年间，新疆回部起事、阿古柏叛乱和沙俄入侵时，这些弊端表现得淋漓尽致。 新疆少数民族担任伯克 19世纪70年代，左宗棠在与李鸿章「 ”疆防海防”之争时，从边疆安全和新疆战略角度考虑，就已经向清廷提出新疆设置行省的建议。他上书朝廷说，「 ”是故重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以卫京师，西北臂指相连，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙古不安，非特陕、甘、山西各边，时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无晏眠之日「 ”。所以，”为新疆画长治久安之策，纾朝廷西顾之忧，则设行省，改郡县，事有不容已者。” 1877年，清廷命左宗棠筹划新疆建省。次年，左宗棠上奏《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议折》，「 ”敕下军机大臣、总理各国事务衙门、六部、九卿及各省督抚臣，将新疆应否改设行省、置郡县从长计议。” 1882年8月，西征新疆的湘军名将刘锦棠上奏新疆建省方案。他提出把新疆挂靠在甘肃省下，命名为「 ”甘肃新疆省”。新疆与甘肃关系密切，因为新疆东部哈密地区属于甘肃管辖。刘锦棠的理由是，「 ”新疆之与甘肃形同唇齿……若将关内外划为两省，以二十余州县孤悬绝域，其势难以自存”。 清末的甘肃新疆省 1884年清廷颁发上谕，正式设立新疆行省，冠名「 ”甘肃新疆省”。新疆建省后，其中最大的一个区划调整就是将原隶属于甘肃的哈密地区划归新疆。清廷任命刘锦棠为新疆巡抚，魏光焘为新疆布政使，受陕甘总督节制，由此正式开始新疆建省的地方行政制度改革。四年后，甘肃和新疆两省的行政班子基本开始独立运作，互不管辖、互不兼任。后来为了便于区分，在清政府各种官方文件中，新疆逐渐统一简称为「 ”新疆”。新疆由此成为和甘肃并列的一个行省。 新疆建省是个复杂的系统工程，其实质包含了行政区划、行政管理、官员任免、民族融合、边疆政策调整等一系列改革措施。内容上主要有：改革军府制，推行行省制，设巡抚；废除弊端丛生的伯克制和札萨克制，推行郡县制；废除民族羁縻和民族隔离政策，改革边疆地方行政官员选拔任用制等。 到十九世纪90年代，新疆建省后陆续设立的治所城市有：两个府治，以下又有十一个厅治、四个州治及十一个县治等共计26个城市。另有伊犁将军所在地惠远城，涵盖原军府制时期南北疆重要城市，以及南疆推行郡县制后新增的拜城、叶城、于阗、玛喇尔巴什等城市。城市管理方式亦从北疆、南疆、东疆多元政区的间接管理变为统一的直接行政层级管理，所有城市都为巡抚统一节制下的各级地方行政官员直接管理，这是一个巨大的进步，更加符合管治实际，适合固边和加强中央集权的需要。通过建省将城市纳入中央集权下的行政等级体系，加强了城市体系建设，为稳固边防奠定了坚实的基础。 乌鲁木齐迪化城 新疆的建省改革从19世纪80年代末一直持续到20世纪初，耗费了近30年历程，最终使新疆地方行政与内地一体化。在近代新疆内忧外患的历史背景下清政府推行的新疆建省改革，既推动了平定阿古柏叛乱和沙俄入侵后的城市重建工作，又加速了了新疆城市体系和功能变迁；有力地促进了新疆经济社会发展，增强了民族融合；不仅实现巩固边防的建省目的，而且夯实了新疆迈向近代化的基础和条件。 新疆建省，是清政府自乾隆年间一统西域后经营新疆的一大亮点，彻底改变了新疆和内地若即若离的不利局面。其实早在道光年间，因新疆回部数次叛乱，朝廷大臣就有在新疆设置郡县的谏言。其后又有学者魏源、龚自珍，亦主张新疆建省，并提出许多具体意见。龚自珍预测说「 ”五十年中言必验”。在其去世四十年后，果然应验。前人开花，后人结果，左宗棠汲取前人智慧和研究成果，亲历亲为，促成新疆建省，「 ”垂老观成，亦可无憾耳”！