免除农业税 激荡12年：中国减免农业税的决策内幕

2005年12月29日，全国人大常委会第十九次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止〈中华人民共和国农业税条例〉的决定》。这意味着，从公元前594年春秋时期开始实行“首税亩”开始，历史上实行了2600年的“皇粮国税”从此退出了历史舞台！改革用了12年的时间，从基层自发实验，到中央在个别省份试点，再到试点路上的停滞和犹豫，最后到中央决定将试点扩大到全中国。

改革起源于基层

这次改革和中国以前的很多改革一样，起源于基层。

"我对农村税费的关注始于1985年."被誉为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开银告诉记者。

何开银说，农村“大承包”后，安徽省农民增产增收在1984年达到高峰。1985年以后，粮食生产徘徊四年，农民负担加重，收入增长困难。这在1987年就已经很明显了。当时农村流行一句话:几十个大帽子吃一顶破草帽。

何开银开始呼吁农村税费改革。1988年发表《农村改革第二步出路何在》一文，呼吁确定农村合理的税费形式，通过规范农村税收征收方式减轻农民负担。这是农村税费改革第一次被书面提及。1989年，新华社内部参考和《半月谈》内部版不断报道他的思想，引起中央领导和政策研究部门的高度重视。

1992年，农民负担问题最突出的安徽省涡阳县新兴镇秘密启动税费改革。内容很简单:农民的税费总额是按照全镇每年的总支出来确定的，税费一起收，分亩，每亩地只交30元。这是农村税费改革的雏形。

1993年底，安徽省太和县决定将1994年定为“改革年”，将税费改革的重点定为“正税不收费”。省政府很快批准了《泰和县农业税费改革报告》。1994年，太和县税费改革在31个乡进行，成为中国农村税费改革的第一个县。

泰和县试点方案三年不变，核心内容为“统筹税费、折价收取、财务结算、税费拆分”。农民不用缴纳任何税费。从1994年到1996年，他们每英亩只需支付100公斤粮食。1997年，由于试点与粮食流通体制改革相冲突，改为人均130元至140元。

然而，进展并不顺利，经历了几次波折。令何开银难忘的是，全省召开会议研究太和县改革。与会人员的发言基本都表现出了积极支持的态度，但谁也没想到，农业税征收主管部门省财政厅农业税处的代表突然冲动地站了起来，指着影子大喊:“别站着说话不腰疼！没主意了！你把税费搞砸了，所以收不到。将来谁会付钱给他们？发不出工资的时候，你不会找你，你会找我！”

改革过程中，安徽省一位领导突然做出决定，立即停止太和县的改革，称“这种改革是非法的”。由于农业税制度是以1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》为基础，中国在过去的30年里发生了翻天覆地的变化，农业税制度已经有了许多弊端。但是，如果有一天《条例》没有被废除，总有一天会有法律效力。

省里很多领导经过辩论，最终达成共识:“既然省政府已经把文章发表了，那就继续做下去，等秋天过后再看效果。”

秋天之前，熟悉中国农业和农村的回良玉被派往安徽担任代省长。回良玉到安徽后，对太和县的税费改革十分赞赏。他正式就任省长后，召开了第一次省长办公会议，作出了第一个省政府决定，并在全省发布了“一号文件”，就是要在淮河两岸20多个县市迅速普及太和县的改革经验。

改革半年的太和县，实现了建国45年来最大的奇迹:全县有31个乡镇，9168个村民小组，353459户农民，下午收齐农业税只用了5天！

安徽省太和县农业税费改革的消息不胫而走。国家有关部门先后9次派人深入调查，结论都是一样的:“农民满意。”1993年，河北省部分地区、安徽省阜阳市、贵州省湄潭市、湖南省怀化市等地也开始进行改革试点。从秘密试验到公开试验的农村税费改革。

1996年12月30日，中共中央、国务院发布了最著名的关于减轻农民负担的“十三五文件”:《关于做好减轻农民负担工作的决定》。《决定》特别指出:“要从根本上解决农民负担问题，必须坚持深化改革，可以继续在部分地方进行负担分流试点，在部分粮食主产区探索税费改革。”这是中共中央、国务院首次在“红头文件”中公开肯定各地正在进行的农村税费改革试验。

从基层自发实验到全面改革

1998年10月召开的中共十五届三中全会是一条分界线。

会上，农村税费制度改革被列为改革的重点内容。以此为起点，农村税费改革逐渐从基层自发实验演变为中央推动的全面改革。同年11月20日，国务院成立了由时任财政部部长项怀诚牵头的农村税费改革三人工作组，设计新一轮改革方案。

1999年4月，以三人小组的名义向国务院提交了农村税费改革重大政策问题研究报告。

2000年1月，国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的《报告》建议。在这次会议上，大家一致同意农业税税率为7%。

新一轮改革始于2000年，自上而下进行。但仍集中在试点地区。安徽省被确定为全国第一个农村税费改革试点省份。

综上所述，试点方案为“三取消、一逐步取消、两调整、一改革”。过去农民必须按上一年人均纯收入的一定比例缴纳，还有一些专门为农民征收的行政事业性收费、政府性基金和屠宰税。改革后，这三项被取消；对于累计劳动和义务劳动，安徽省要求三年内逐步减少，直至完全取消。此外，税费改革调整了现行的农业税和特殊农产品税政策，改革了村提留的征收和使用方式。

农村税费是我国许多基层乡镇政府财政收入的主要来源，改革的困难可想而知。

安徽省财政厅数据显示，改革后全省收入减少13.11亿元，平均每个县的收入减少多达1542万元。其中，乡镇减少收入10.41亿元，村级减少收入2.7亿元。其他试点地区也遇到了类似的问题。当时因为没钱交，乡镇干部已经是“说的话没人听，走的时候有人跟着，早晚有人等，亲戚朋友成了仇人”，无法工作。拖欠工资、沉重的债务和缺乏财政资源是经常发生的事情，问题接踵而至。

基层财政困难显现改革瓶颈。2001年4月25日，国务院决定暂停农村税费制度改革试点。此前，“加速”的提法改为“稳步实施”。一时间，国内外媒体大谈“中国农村税费改革走不下去”。

其实困难在意料之中，“输血游戏”从改革之初就有规划。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文告诉记者，“给钱”既不是改革的初衷，也不是改革的目标。然而，1994年分税制改革后，地方政府也有自己的困难。经过反复权衡，2000年10月8日，国务院第81次总理办公会议原则同意国务院农村税费改革领导小组的主张，确定了中央对地方转移支付办法。

2002年，农村税费改革继续扩大，这在很大程度上得益于国家财政状况的改善。“钱是一个主要因素。”陈锡文说。

2002年3月，国务院办公厅印发《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，决定河北、内蒙古、黑龙江等16个省份为2002年扩大农村税费改革试点省份，已有20个省份试点。

废除农业税，将其上升为国家法律

2003年也是农村税费改革的重要一年。

年初，中央农村工作会议、全国人大相继召开，三农问题成为最引人关注的话题。在全国人大，“黄宗羲定律”原本只是一种学术语言，经新任总理温家宝转述后走出书房，广为人知。“共产党人一定会走出黄宗羲定律的怪圈！”温家宝的话表明了新政府解决农业、农村和农民问题的决心。

2003年4月，在温家宝正式就任国务院总理的第16天，新一届中央政府召开了全国农村税费改革试点工作电视会议。会上，他宣布:“中央决定今年在全国范围内推进农村税费改革试点工作。这是深化农村改革、促进农村发展的重大决策。”

2004年和2005年，改革进一步加快。

2004年，温家宝在政府工作报告中宣布“逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税”。仅2004年，中央财政就安排转移支付396亿元支持农村税费改革，全国农业税收负担平均减轻30%。这时，农业税在国家财政收入中的比重已经不到1%。

截至2005年底，中央财政增加支出140亿元，支出总额达到664亿元。28个省份全部免征农业税，另外三个省份河北、山东、云南也将农业税降至2%以下，这三个省份的210个县也免征农业税。因此，2005年农业税在国家财政收入中的比重一直很小。农业税已经名存实亡。五年内取消农业税的原定目标，三年内就能实现。

虽然国务院决定减免农业税，但只有全国人大及其常委会有权彻底取消农业税。2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议审议了关于废止农业税条例的决定草案。委员会成员达成了高度一致。新中国实行了近50年的农业税条例被依法废止，这一惠农政策正式成为国家法律。

“这是一场非常复杂而深刻的社会变革。”何开银说。