保甲制度 民国保甲制度兴起的历史考察

作者:王云骏

[本文摘自]《江海杂志》，1997年第2期，第131-136页

【作者简介】王云军，男，1963年出生，现为江苏省社会科学协会理事、副教授，南京大学历史系在职博士生。

保甲制度不仅是中国传统的户籍管理制度，也是中国历史上为了应对战争、控制人民政权而实行的人口管理军事化制度。历史悠久，可以追溯到中国历史的源头。然而，保甲制度已成为中国占主导地位的人口管理制度，并为世界所熟知。没有什么比南京国民政府发起并自20世纪30年代起在全国强行推行的“嘉宝运动”更好的了。本文旨在考察民国时期保甲制度的兴起过程，阐明其历史原因，并希望进一步揭示其客观历史意义和现实价值。

一个

与现代社会组织以个人为要素的方式不同，保甲制度是中国封建社会一种持久的社会治理手段，其最本质的特征是“户”是社会组织的基本单位。长期以来，儒家思想在中国社会占据主导地位。儒家的政治理论是把国家关系和宗法关系融合在一起，把家庭观念融入到君主国和大一统的关系中。这样，保甲制度对全国起到了严格的控制作用。民国初年，由于西方以个人为社会组织单位的政治观的影响，保甲制度一度被废弃。但一些地方实力派在所辖地区仍实行类似的制度，如广东的“许可与A制”、广西的“村与A制”、云南的“团与A制”、北方许多省份的“邻制”。1928年10月，国民党第二届中央常务委员会第一百七十九次会议通过了《下级工作方案》，把嘉宝运动列为七大民族运动之一。

1931年6月国民党对工农红军进行军事“围剿”时，蒋介石以军委主席的身份监督江西，认为“剿共”无效的原因之一是人民不拥护政府。为此，在“剿匪总指挥部”党委内成立了地方防卫厅，研究保甲制度，起草法律法规，先在江西试行。蒋介石亲自指定江西修水等四十三县组成，撤销了原有的鲁、街坊等自治组织。次年，鄂豫皖三省“然而”指挥部颁布了《然而区各县嘉宝户口编查规定》，规定10户为A，10 A为保障，联保坐在一起。1934年，国民党“中央政治局”第432次会议决定，由行政院命令各省市办理地方保险。据此，行政院于同年12月通知各省，保险制度普遍实行。于是，保甲制度从“剿匪区”被推至全国。

保险制度的基本形式是十进制，10户为一，10户为一，10户以上为乡镇。在具体实施中，采取了灵活的办法，规定“甲的设立以十户为原则，不少于六户，多于十五户”，“保险的设立以十户为原则，不少于六户，多于十五户”，“村的划分以十保为原则，不少于六保，多于十五保。”保监保办公室由一名官员、一名副常宝和一名民政、安全、经济和文化官员组成。常宝还是国保民兵的队长和国保国立学校的校长。和乡长一样，他也是行政、军事、文学“三位一体”。保甲制度非常重视嘉宝长的人选，并规定“有下列情形之一者不得担任嘉宝长。第一，20岁以下的；2.在当地居住不满两年的；3.宣布危害中华民国的行为已被判处徒刑；四、被剥夺公权尚未恢复的；5.那些曾经从准平反中为赤匪协会悔过，没有拿出忠实事实的人；六、鸦片和麻醉药品；七、无合法职业和无永久性生产；八、行为不对。”这些规定都保证了昌必须代表地主和富人的利益，通过尽力巩固自己的统治基础，牢牢地控制人民，“使每一个昌也能当政治警察”。

20世纪30年代初开始实施的嘉宝保护体系已经在全国范围内建立了近十年。大部分省份都是以年的《嘉宝县域查账条例》为依据，但也根据当地情况，制定了编制嘉宝的地方性法规。还有一些省份，虽然秉承了中央护甲的精神，但在具体名称和执行上并不完全相同。例如，1935年1月的《绥远省政府试点嘉宝暂行条例》规定，“有组织的嘉宝暂时仍使用原有的自治组织，以户为单位，户主为户，户以上为邻，邻以上为乡镇，镇以上为县。”“乡长和常宝班一样，邻近的乡长和阿昌班一样。”《嘉宝》的编纂时间因省而异，在1934年和1935年达到高潮。国民政府江苏省主席陈亲自审定了《江苏省办理案》，其中规定:“为了稳定社会，充实人民自卫力量，政府命令镇南通、盐城、淮阴、东海、铜山五个行政检查区所属县从今年4月1日起进行试点，其他县从今年11月起全部进行试点。”地方长官的重视程度和实施范围之广可见一斑。