京察 “京畿者 天下之根本”

“京畿道是世界的根基”

——中国古代“首都圈”的设置与管理

古都圈行政区划设置有四大特点

一般来说，古都圈的行政区划设置有四个特点。

第一，在行政区划层面实行特殊制度。

它包括两个方面，即都市区行政区划的通称不同于其他地方，官制也不同。古人认为:“王绩之地千里之外，皇帝自治。”许多朝代在行政区域通用名的层面上给首都圈起了特殊的名字。

秦朝在全国实行郡县制，汉朝采用郡县制。靠近秦都咸阳的地区称为内史，西汉则改为荆赵胤、左凤仪、游扶风，官制不同。唐朝时，全国实行郡县制。唐玄宗继位后，将雍正府改为京兆府，将洛州改为豫州。

据《唐六典》记载，京兆、豫、太三地有、殷、邵隐，其等级与外诸侯、常氏、司马等相同，而其他州则有刺史、别驾、常氏、司马等官职空缺。北京各省官员的级别明显高于各州。将首都圈的政区命名为府，为后世所继承。

二是都市区行政区的通称与其他地区相同，但实行特殊的官制。

在一些朝代，全国的高级行政区或县级行政区被统一为一个共同的名称。大都市区的行政区划表面上没有什么特别之处，但其官制却有些特殊。

东汉时，河南郡为都，长官为河南尹，其他郡的郡守为太守。京都西、北、东的弘农、河东、河内三县也是殷的故乡。这是向京都和京都附近的县致敬的行为。东汉末年，国家、郡、县三级制逐渐形成。此后，泗州是曹魏和西晋的都城圈，与其他州一样，泗州实行州制。然而，西晋时，泗州的长官是李思的一名上尉，其他各州都是刺史。

宋代以来，与政府相称的行政区数量逐渐增多，北京政府与其他政府的区别只能通过官制来区分。北宋以开封府为都，有一个三品的神父。伊尹，来自三个产品；两个人，邵寅，来自四品。但这些都是荣誉职位，不常担任。事实上，开封府的行政长官是知道开封府为全志办事的。普通政府只买知府、通判等官员。

明朝都城顺天府有府尹、府城、治华、通判、推官，普通政府有府尹、同治、通判、推官。清代北京仍为都城，《顺天府》、《普通府邸》的官缺设置与明代基本一致，只是推官被裁。清朝特别重视首都的管理。从乾隆年间开始，秦就派大臣掌管府尹事务，被称为“并发府尹”，即顺天府实际上有两个长官。

三是所辖县数多于其他行政区，行政区排名较高。

历代首都圈所在的高级行政区或统一县行政区管辖的县数往往多于其他行政区。这样安排的原因，可能是首都圈有一个比较大的腹地，便于军事部署，同时也意味着“注意展望”。

如《汉书·地理志》载有三府辖57县，《隋书地理志》载有京兆县辖22县，《旧唐书·地理志》载有京兆府辖20县，《宋史·地理志》载有开封府辖16县，所辖县数超过同期所有县数。

通过划分行政区，法院可以决定行政长官的级别、行政机构的规模、行政经费的数额以及地方官员晋升的依据。唐宋时期，中国行政区划以经济因素为依据，主要以户口数量为依据。然而，都市圈各级政区的划分标准是政治地位。比如唐代，郡县按户籍标准划分为上、中、下三个等级，同时实行“迟、吉、王、晋”制度。都城及其陪都所在的县为池县，又称泾县，其他由都城及其陪都管辖的县为蓟县，因此不再考虑户籍人数。

四是行政区划相对稳定。当社会发生变化时，政府通过管理体制的调整加强对京畿道的控制。

唐安世乱后，德元年，我们收买了我们在北京的时间，领导京兆府和同齐、晋、商等国。这一变化将京畿道的地域从京兆的一府扩大到一府四州，扩大了京畿道腹地，管理体制也从政府主导体制演变为道教主导体制。又如北宋时期，旌德三年设立开封府司，地位相当于外路，统辖开封府各县事务，成为专门的路区。之后，要么是开封府边界体系，要么是京基路。

在这种情况下，开封知府的主要职能被调整为管理首都。京畿道是黄游五年建立的，涵盖了景福的开封府。与此同时，的和靖西的陈、徐、郑、澧县被视为都城圈的辅助县，扩大了都城圈的范围，共辖42个县。唐宋时期的这两次变革，一方面扩大了首都圈的范围，同时也减少了北京政府前行政长官的管辖或职能。同样，明代的总督和巡抚制度打破了顺天府和直隶固有的行政区划，在京畿道地区形成了多个总督辖区。

从直隶区到直隶省

元朝的首都圈是大渡路，辖10州22县。河北、山东、山西、莫南等广大地区直接隶属于中书省，称为贝利。同时，设立中书省管理各地。这样一来，就出现了一大片既不属于省也不属于首都圈，而是由中央直接管理的区域。

明洪武十三年，赴中书省，领六郡至直隶。中国当时有一个直隶地区和十二个地方高级行政区。永乐元年，“北平布政使司”领府州至直隶北京。因此，明代都城圈有广义的直隶和狭义的顺天府两种广义和狭义的含义。

清朝在明朝的基础上，通过官员级别的调整，逐渐将直隶地区改为直隶省。康熙首先统治直隶总督，直隶总督管理直隶全境和顺天府以外的郡县。雍正二年十月，直隶总督李因“勤于慎行，训练士卒，整理行当，为兵”，被任命为直隶总督，令提督、总兵听其节制。雍正下令这作为特例。此后再无直隶总督。乾隆二十八年，以四川巡抚为例，直隶总督主管巡抚事务，一直保持到清末，是清代八大总督之一。

直隶地区实行省制后，直隶的名称容易被误解。乾隆十三年九月，礼部尚书王安国在奏折中说:

明朝时，北京南北没有布比等官员，原因是道孚直入内地，故称“直隶”，既未转直隶府，也转直隶布衣府。本朝初年，沿明制，割南直隶，加皖苏局。爵后，直隶还设置了一个布行官，由总督执笔，但不直接到内地，同时保留了“直省”的名称。这种观点对普通的文字没有阻碍，但礼书时期是不朽的，所以似乎它的名字应该得到验证。

建议皇帝给直隶起个新名字，以达到名副其实的效果。这件事虽然没有实施，但奏折中所说的反映了当时政府官员对直隶的认识。

直隶总督行政的缩小空与直隶的灭亡

明朝末年，随着顺天府、直隶地区实行总督制，顺天府尹空的行政管理范围被限制在京城。清代顺天府尹与直隶总督行政空的关系时有调整。

对于府县等地方官员来说，钱谷的刑名是他们的主要职权。对于总督、巡抚等地方官员来说，他们的主要职权除了钱谷的刑名外，就是考核任命地方官员的权利。

顺、康、雍三代，顺天府提督只有权考察顺天府的行政、判断和经验以及大兴、宛平的官员。直隶总督虽然有权考核这些官员，但只是正式的会议稿。顺天府对其他州县官员的考核以及直隶不同属官员之间的晋升，大多是直隶总督会同提督共同撰写，也就是说这种权力主要掌握在总督手中。实际上，直隶总督负责顺天各州县官员的升迁，使得顺天提督官阶高，权力轻。

嘉庆十八年九月，部分起义军攻入紫禁城，令朝廷大为震惊。嘉庆采取的措施改变了顺天知府与直隶总督之间的行政空格局。同年11月，嘉庆批准新制定的《顺天府州县官员考察晋升办法》:

察顺天府所属二十四郡，均由直隶总督任命，封为提督。之后大兴、宛平两县空缺，请回提督详选，出考语，奏升调。其中有22个县、县选择了题调，这就使得提督选秀和总督会取题。如果属于顺天府的官员不能保证爵位，他们会咨询总督，在铜山省挑选他们，这样总督的首席手稿和提督就会持有爵位。顺天府有自己的缺点，也是提督处理的。

这次改革后，顺天府全境24个县的官印和助理杂官的考核调整，都是由提督的首席稿和巡抚会议稿进行的，也就是说，顺天提督对下属的人事权从大兴、宛平两县扩展到了整个顺天府地区。顺天府尹就这样成为了完全意义上的顺天府行政长官。顺天已经成为一个相对封闭、独立的区域。只有当这个地区选不到合适的官员时，顺天府尹才会咨询总督，从其他地区挑选官员进行调整。此后，顺天提督对下属官员的评议权，扩大到相关道士和四通志。

上述改革后，直隶总督名义上仍是直隶省行政长官，实际管辖范围有所缩小。进入民国后，北京政府于1913年1月发布《关于规范顺天府地方行政公署机构的命令》，保留顺天府，并以顺天府尹为长官。顺天府与直隶的关系与清代相同。次年5月，距离北京较远的宁河县、文安县、新镇县、大城县划给直隶省，同时将直隶行政长官以前控制的司法、财权全部划给顺天县地方长官。10月，北京政府公布京兆尹官制，顺天府改为京兆区，辖20县，京兆区成为首都圈完全独立的行政单位。

直隶行政长官在北京政府中被称为直隶总督、民政长官、巡抚大使和总督。1914年，包括承德在内的十七个县去了热河和察哈尔两个特殊地区，管辖范围缩小。1928年6月，南京国民政府将直隶省改名为河北省，废除京兆地方，将其县并入河北省。

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